Критерии партнерства в системе отношений государство – этнорелигиозные организации – общество

Аўтар: 
Михеева Ирина

Сегодня одними из самых актуальных социальных и правовых проблем белорусской действительности являются проблемы качества жизни этнорелигиозных меньшинств, к которым относятся татары-мусульмане, евреи-иудеи и различные группы мигрантов (например, армяне-последователи армянской церкви и др.) Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, требует комплексных действий по налаживанию продуктивного партнерства в системе отношений «государство – этнорелигиозные организации – общество».

Партнерство в системе межэтнических отношений и этнорелигиозной политики определяется в качестве устойчивой системы взаимодействия между органами власти, обществом и организациями этнорелигиозных меньшинств по поводу налаживания и проведения совместной деятельности в областях социальной жизни, охраны историко-культурного наследия, образования, сохранения языка и пр. Очевидно, что система партнерства отличается от простого сотрудничества органов власти и акторов этнорелигиозной сферы такими важнейшими параметрами, как коллегиальное участие, влияние представителей национальных и религиозных организаций меньшинств в процессе принятия управленческих решений, распределении финансовых и других средств. В связи с этим разработка научных критериев эффективности механизмов партнерства в системе межэтнических отношений и этнорелигиозной политики РБ должна быть основана на главных принципах партнерства вообще и партнерства в данной области в частности. К таким принципам могут быть отнесены следующие: равноправие сторон; соблюдение норм законодательства; полномочность представителей сторон; добровольность принятия обязательств с учетом реальных возможностей выполнения обязательств; обязательность исполнения договоренностей и ответственность за принятые обязательства; обязательность проведения консультаций сторон в ходе сотрудничества по основным вопросам национальной и религиозной политики; отказ от односторонних действий, нарушающих договоренности; взаимное информирование сторон переговоров об изменении ситуации; принятие решений и осуществление действий в рамках согласованных правил и процедур.

Международная правовая база, регулирующая отношения в системе межэтнических отношений и этнорелигиозной политики, состоит из перечня документов, созданных различными международными организациями, в том числе – ООН, ЮНЕСКО, МОТ (Международная организация труда), УВКБ (Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев), УВКПЧ (Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека). Основными международными документами о правах меньшинств и этнокультурных общностей являются Международный пакт о гражданских и политических правах и основанная на нем Декларация ООН о правах меньшинств (резолюция 47/135). Соблюдение или несоблюдение соответствующих норм (статей) этих документов конкретным государством свидетельствует как о самом факте, так и о качестве функционирования механизмов партнерства в системе межэтнических отношений и этнорелигиозной политики.

Исходя из мирового опыта и содержания Декларации ООН о правах меньшинств и других международных стандартов, имеющих отношение к системе межэтнических отношений и этнорелигиозной политике[1], можно определить следующие главные проблемы в данной сфере, решение которых маркирует степень эффективности механизмов партнерства этнокультурных и религиозных общностей с органами государственной власти и общественными структурами[2]: развитие и защита самобытности этнорелигиозных меньшинств, равенство и недискриминация, эффективное и действенное участие представителей данных общностей в жизни общества.

Следует также обозначить необходимые условия эффективности партнерства в системе межэтнических отношений и этнорелигиозной политики РБ, которые находятся в непосредственной связи с определением научных критериев, а именно:

реализация комплексного подхода к разработке и осуществлению мер, направленных на совершенствование механизмов регулирования межэтнических отношений и этнорелигиозной политики;

научно-методическое обеспечение партнерства, предполагающее глубокую и всестороннюю проработку и обоснование подходов сторон к оценке и прогнозированию межэтнической ситуации, к осуществлению экспертизы процессов в данной сфере в целях ее оптимизации;

максимальное использование в законодательстве Беларуси международного опыта и правовых норм в данной области;

разработка законодательных и нормативных актов по регулированию межэтнических отношений, совершенствованию организационных форм партнерства органов государственной власти с национально-культурными организациями и организациями соотечественников за рубежом;

проведение информационно-пропагандистской работы на основе широкого использования средств массовой информации - газет, журналов, радио, телевидения; отраслевых и местных средств информации.

На основании выше сказанного и с учетом наработанных в мировой практике данных в сфере межэтнических отношений и этнорелигиозной политики[3] всю совокупность критериев эффективности механизмов партнерства в данной области можно классифицировать следующим образом:

Социально-экономический критерий: оценка положения меньшинств в национальном контексте; выявление структур и условий для улучшения положения; определение приоритетов для улучшения положения меньшинств; содействие доступу к достойной работе и экономическим возможностям.

Социально-политический/ социально-правовой критерий: поощрение и защита прав на равенство и недискриминацию, на участие в политической жизни, создавать ассоциации; поощрение и защита прав перемещенных меньшинств, лиц и меньшинств без гражданства.

Культурно-образовательный/ культурно-правовой критерий: поощрение и защита прав на самобытность, образование и культуру, на основные социальные услуги; на участие в развитии; защита прав детей, принадлежащих к меньшинствам.

Информационно-просветительская деятельность и общественная информация.

Раскрывая содержание социально-экономического критерия партнерства следует охарактеризовать сложившиеся подходы к оценке положения меньшинств в национальном контексте[4]. Эти подходы определяются, во-первых, тем, признаются ли вообще в данной стране группы меньшинств и если да, то обеспечено ли это правовыми или директивными документами. Во-вторых, оценка зависит от такого показателя, как количество и качество актуальных проблем меньшинств в стране. Например, целесообразно проведение анализа несоответствий и ситуационного анализа для оценки того, какими правами наделены меньшинства и какими они не могут пользоваться, по каким причинам. Далее, весьма важным в данном контексте выступает ответ на вопрос, являются ли эти проблемы характерными только для меньшинств, или же с аналогичными проблемами сталкиваются и другие группы или слои общества? В-четвертых, безусловно, необходимо очерчивание гендерного аспекта проблемы, то есть понимания того, затрагивают ли такие проблемы в равной мере женщин и мужчин внутри групп меньшинств и в обществе в целом? В-пятых, следует разобраться, какие рекомендации были вынесены договорными органами по правам человека или мандатариями специальных процедур по вопросу о положении меньшинств, а также имеются ли НПО, занимающиеся проблемами, затрагивающими меньшинства. В частности, подготавливали ли они или другие субъекты доклады, исследования, и поднимались ли проблемы меньшинств в средствах массовой информации или международными НПО. Наконец, весьма важным и показательным является факт того, существуют ли дезагрегированные данные по признакам национального или этнического происхождения, религии и языка, свидетельствующие о положении меньшинств по сравнению с положением населения в целом.

Анализируя структуры и условия для улучшения положения меньшинств как составную часть социально-экономического критерия, прежде всего, требуется осмысление таких исходных обстоятельств, как существование в данной стране организаций групп меньшинств, равный доступ женщин и мужчин к организационным структурам и механизмам, представляющим интересы меньшинств (НПО, занимающимся поощрением прав меньшинств), наличие определенных нейтральных структур или пространств для диалога между представителями меньшинств и официальными лицами центральных и/или местных органов власти, а также наличие возможностей для страновой группы ООН участвовать в работе по налаживанию и/или улучшению такого диалога. Не менее существенным представляется ответ на вопрос, какие в настоящее время существуют в стране основные структуры (правительственные, международного сообщества, гражданского общества) по поощрению и защите прав меньшинств, закрепленных в Декларации ООН о правах меньшинств. С этим тесно связана проблема наличия конкретного механизма по сбору дезагрегированных данных (в том числе о доступе к образованию, жилищу и охране здоровья и о состоянии здоровья), позволяющие выносить независимое суждение о реальном положении меньшинств, а также наличия дезагрегированных данных, в том числе по полу и возрасту.

Принципиален в данном аспекте вопрос о разработке страновой группой ООН какого-либо механизма (включая создание тематической группы) или политики для проведения консультаций с меньшинствами и для решения вопросов, вызывающих у них озабоченность. Это, в свою очередь, предполагает включенность конкретной оценки положения меньшинств в общий анализ по стране (ОАС). Если такая оценка включена, то, далее, важно включение вопросов, касающихся их положения или вызывающих у них озабоченность, в Рамочную программу ООН по оказанию помощи. Кроме того, чрезвычайно важным представляется то, учитываются ли положение меньшинств и вопросы, вызывающие у них озабоченность, в данной страновой программе, анализировались ли специфические потребности меньшинств при подготовке призывов об оказании помощи (например, о выделении средств донорами и учреждениями на цели финансирования единых межучрежденческих призывов об оказании помощи и общих планов гуманитарной деятельности) тем странам, в которых положение в области прав человека и гуманитарная ситуация вызывают особое беспокойство.

Определяя приоритеты для улучшения положения меньшинств и оценивая степень защиты существования национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств в данной стране, требуется прояснение следующих показателей: имели ли место в истории случаи преследования, систематического и массового насилия, зверств, сексуального насилия или актов геноцида по отношению к меньшинствам? есть ли случаи принудительной высылки или насильственной депортации членов групп меньшинств из страны? существуют ли конкретные ситуации, когда группы меньшинств и/или их члены обрекаются на социальное отчуждение или целенаправленно подвергаются мерам такого рода? Помимо этого, необходим анализ фактов, когда меньшинства испытывают страдания как прямое или косвенное следствие событий в истории, и сказывается ли по-прежнему это наследие на их жизни или средствах к существованию. При этом важно выяснить, расследуются ли систематически случаи насилия в отношении меньшинств, если нет, то почему, а также каковы основные причины насилия в отношении меньшинств. Говоря о конкретных сферах прав меньшинств, необходимо оценить степень уважения свободы вероисповедания и право пользоваться своей культурой и сохранять ее, или подвержены ли женщины, принадлежащие к меньшинствам, особой опасности физического насилия или социальной отчужденности, и какие профилактические меры по предупреждению таких ситуаций введены в действие.

Весьма существенным показателем социально-экономического критерия выступает содействие доступу к достойной работе и экономическим возможностям. Здесь, прежде всего, оценивается, имеют ли меньшинства равный доступ к возможностям занятости и приносящим доход видам деятельности, а также то, учитываются ли в нормативной базе и политике, особенно в трудовом законодательстве и в национальной политике в области занятости, права меньшинств в сфере труда и какие существуют механизмы реализации и обеспечения соблюдения этих прав. Помимо этого, необходимыми маркерами доступа к достойной работе и экономическим возможностям могут быть обозначены такие показатели, как использование меньшинствами основных прав на свободу ассоциаций и прав на проведение коллективных переговоров, ликвидацию принудительного труда и детского труда, а также права не подвергаться дискриминации. Здесь существенно, гарантированы ли эти права меньшинствам законодательно и на практике наравне с другими трудящимися, представлены ли трудящиеся, принадлежащие к меньшинствам, в профессиональных союзах и организациях работодателей, и принимают ли они участие в социальном диалоге в стране.

Далее, весьма принципиально, учитывается ли в политике и программах содействия обеспечению достойной работы, в том числе непосредственно ориентированных на меньшинства, их специфическое положение, особенно женщин, на рынке труда и на рабочем месте, существуют ли надлежащие механизмы для оценки воздействия этой политики и таких программ.

Имеют ли меньшинства равный доступ к производственным ресурсам, включая кредитование, технологию, профессиональное обучение и наставничество, информацию и землю, а также существуют ли гендерные различия в таком доступе – еще один ключевой вопрос. С ним связана и другая проблема - пользуются ли меньшинства правом на надлежащее жилище, и как реализация этого права связана с их положением в том, что касается доступа к земле и собственности. Наконец, требуется анализ государственной политики в сфере официальных и неформальных мер социальной защиты трудящихся; стратегия социальной защиты трудящихся, относящихся к меньшинствам (особенно когда они в своей массе заняты в неформальном секторе экономики); сбор и регулярный анализ статистических данных о положении меньшинств в официальном и неформальном секторах экономики.

В данном контексте также принципиален гендерный аспект, заключающийся в том, каково положение женщин, принадлежащих к меньшинствам, существует ли тенденция, когда женщины и мужчины, принадлежащие к меньшинствам, в основном выполняют определенные виды работ или заняты в определенных секторах (например, домашняя прислуга и работа по уходу, строительство, работа в зонах экспортной переработки), и если да, то каковы условия труда в этих видах занятий.

Социально-политический/социально-правовой критерий включает в себя ряд подкритериев, связанных с поощрением и защитой ряда базовых прав. Это, во-первых, поощрение и защита прав на равенство и недискриминацию, которые базируются на том, приняло ли государство всеобъемлющие конституционные положения и/или законодательство о недопущении дискриминации, и какое место в них занимают права и меры по защите меньшинств. В данном контексте мы выходим на проблему различий в пользовании основными правами человека между различными группами, включая меньшинства. Последнее определяется, в частности, тем, систематически ли регистрируются жалобы на дискриминацию, когда возможными жертвами дискриминации являются лица, принадлежащие к меньшинствам, имели ли место зарегистрированные случаи дискриминации женщин в их собственных общинах меньшинств и что делает ООН, чтобы защитить их права, существует ли дискриминация по отношению к группам меньшинств в вопросах доступа к основным услугам (охране здоровья, питьевой воде, питанию и образованию), какова динамика сохранения практики множественной дискриминации, и какие группы являются наиболее уязвимыми, а также каким механизмам следует содействовать для решения проблем, связанных с множественной дискриминацией. Наконец, данную проблему следует анализировать с учетом того, в какой мере страновая группа ООН может применять скоординированный подход, направленный на борьбу, как с социальной, так и с институциональной дискриминацией.

Во-вторых, следует говорить о поощрении и защите права на участие в политической жизни. В данном случае существенным выступает понимание того, есть ли у этнорелигиозных меньшинств доступ к информации о публичной политике и решениях, принимаемых в их интересах, особенно когда они не участвуют в принятии решений. Очень важен вопрос о механизмах, во-первых, поддержания диалога внутри групп меньшинств и с такими группами на национальном, региональном и местном уровнях государственного управления и, во-вторых, обеспечения эффективного участия меньшинств в политической жизни на местном и общенациональном уровнях. С этим связана проблема наличия парламентских или иного рода групп, лоббирующих интересы меньшинств.

Право меньшинств на участие в политической жизни непосредственно зависит от того, обеспечивают ли правительство и Парламент эффективное функционирование и финансирование национальных агентств, учреждений и/или механизмов, отвечающих за содействие участию в политической жизни, а также от того, приняло ли государство специальные меры, необходимые для того, чтобы гарантировать право меньшинств на участие в политической жизни на различных этапах процесса выхода страны из ситуаций вопиющих нарушений прав человека и вооруженного конфликта, особенно в том, что касается беженцев и перемещенных лиц.

Право этнорелигиозных меньшинств на участие в политической жизни связано с тем, представлены ли они в органах госуправления (например, в качестве членов Парламента, в судебной системе и в правоохранительных органах и т. д.). Если да, то важно, пропорциональна ли их представленность численности общин и достаточна ли для того, чтобы отвечать их интересам. Существенным здесь выступает обстоятельство влияния участия членов меньшинств в общественной жизни на обеспечение гендерного равенства внутри общины и в обществе в целом. В частности, интересен анализ механизмов, которые были или могли бы быть созданы для содействия участию женщин, принадлежащих к меньшинствам. На надгосударственном уровне на право меньшинств на участие в политической жизни влияет то, каковы возможности Организации Объединенных Наций в деле повышения способности групп меньшинств принимать участие в принятии решений и контролировать проведение в жизнь публичной политики.

Следующим подкритерием социально-политического критерия партнерства является поощрение и защита права меньшинств создавать ассоциации. Он раскрывается через совокупность таких показателей, как гарантирование и обеспечение национальным законодательством на равных началах права трудящихся, принадлежащих к меньшинствам, создавать ассоциации и профессиональные союзы; наличие или отсутствие в стране каких-либо препятствий, которые не позволяют меньшинствам в полной мере пользоваться этими правами; предпринятые организациями гражданского общества усилия, направленные на формирование сети для обмена информацией и координации действий в данной области.

Поощрение и защита прав детей, принадлежащих к меньшинствам, - еще один важный показатель социально-политического критерия. Он зависит от общего положения детей, принадлежащих к меньшинствам, от наличия в стране внутренне перемещенных лиц и того, как осуществляется мониторинг положения детей, принадлежащих к меньшинствам. Важным является то, уделяется ли внимание нуждам детей из числа беженцев, а также предусмотрено ли обеспечение прав детей национальными законами и на практике, включая право на доступ к образованию и охране здоровья, свободу не подвергаться эксплуатации и недопущение детского труда (существуют ли эффективные механизмы обеспечения прав детей, и учитываются ли ими нужды детей, принадлежащих к меньшинствам).

Анализ состояния поощрения и защиты прав перемещенных меньшинств следует начинать с изучения того, существуют ли в составе перемещенного населения или беженцев группы меньшинств и в чем заключаются причины их перемещения, в том числе, связаны ли они с их статусом как меньшинств. Помимо этого, необходимо выяснение того, был ли им предоставлен доступ к процедурам определения статуса беженцев (если они были перемещены за пределы страны их происхождения), а также как оценивались их ходатайства на предмет предоставления статуса беженцев.

Наконец, поощрение и защита прав лиц и меньшинств без гражданства предполагает определение того, выявляются ли меньшинства и лица, не имеющие гражданства, а также регистрируется ли рождение детей, принадлежащих к меньшинствам, с тем, чтобы имелись документы, удостоверяющие место их рождения и указывающие, кто является их родителями. С этим связана оценка такой возможности, как влияние программ регистрации деторождения на сокращение безгражданства. Для более углубленного изучения сферы поощрения и защиты прав лиц и меньшинств без гражданства обязательным является анализ наличия и качества информации о процедурах получения гражданства в доступном и понятном для членов меньшинств виде, а также механизмов сокращения безгражданства (таких как: система облегченной натурализации, основанная на законном привычном проживании на территории государства, приобретение гражданства при рождении ребенка, который в ином случае не имел бы гражданства). Помимо выше обозначенного целесообразным представляется выяснение, пользуются ли меньшинства без гражданства, привычно проживающие на территории страны, полным объемом гражданских, экономических, социальных и культурных прав, гарантированных по международному праву лицам, не являющимся гражданами страны.

В рамках культурно-образовательного/культурно-правового критерия партнерства выделяется, прежде всего, такой маркер, как поощрение и защита прав на самобытность, образование и культуру. Он предполагает исследование видов программ и мер, которые могут быть разработаны для создания благоприятных условий, позволяющих женщинам и мужчинам, принадлежащим к меньшинствам, проявлять свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи. Он также включает в себя анализ того, как можно обеспечить пользование меньшинствами равными возможностями в изучении родного языка и/или обучении на родном языке, включая изучение их истории, традиций, языка и культуры, а также каким образом можно обеспечить в условиях гуманитарного кризиса, и, в частности, в случаях вынужденного перемещения, право детей, принадлежащих к меньшинствам, на изучение их родного языка.

Следующая составляющая культурно-образовательного критерия - поощрение и защита прав меньшинств на основные социальные услуги – предполагает рассмотрение того, в какой мере нищета затрагивает в данной стране меньшинства, и затронуто ли нищетой непропорционально большое число лиц, принадлежащих к меньшинствам. Здесь же необходимо выяснение, испытывают ли группы меньшинств особые проблемы со здоровьем, и вызывает ли особое беспокойство состояние здоровья представителей групп меньшинств, а также страдают ли они такими заболеваниями, как, например, ВИЧ/СПИД, и отличаются ли в их среде заболеваемость обусловленными нищетой болезнями и степень недоедания от остальной части населения. В этот же маркер включаются такие проблемы и механизмы их решения как улучшение возможности равного доступа к социальным услугам (отвечающим также специфическим нуждам женщин и мужчин); возможности ООН в деле оказания помощи правительству в улучшении социальной политики, способствующей предоставлению основных социальных услуг меньшинствам; перечень ресурсов, которыми располагают или управляют меньшинства на местном уровне для предоставления социальных услуг и учет при оказании таких услуг гендерной специфики; возможности для групп меньшинств контролировать оказание основных социальных услуг; отражение основных социальных показателей (голод, детская смертность, состояние здоровья и охват школьным образованием) и каких-либо особых различий в условиях между основной частью общества и меньшинствами.

В контексте поощрения и защиты права на участие в развитии оценивается, прежде всего то, проводились ли в процессе оценки и разработки проектов развития максимально широкие консультации с группами, для которых эти проекты предназначены, и были ли предприняты усилия, ориентированные на наиболее маргинализованные и уязвимые слои с целью создания условий, позволяющих обеспечивать их равноправное участие в процессах развития. Оценка права меньшинств на участие в развитии также зависит от того, применяется ли правозащитный подход, предусматривающий обеспечение действенного участия в процессах развития тех людей, которых эти процессы затрагивают, и учитываются ли законные интересы меньшинств при разработке национальной политики и программ, в том числе на стадиях планирования и реализации.

Наконец, информационно-просветительская деятельность и общественная информация, являясь одним из основных средств расширения возможностей этнорелигиозных меньшинств, может играть существенную роль в поощрении и защите их прав. Внимание общества к положению меньшинств можно привлекать с помощью разнообразных новаторских подходов. С этой целью полезно предусмотреть, во-первых, подготовку информационных материалов, в том числе на различных языках, и их широкое распространение; организацию кампаний по случаю международных дней, таких как 10 декабря — День прав человека; оказание поддержки деятельности по профессиональной подготовке/созданию потенциала и информационно-просветительской деятельности, в том числе и представителей этнорелигиозных меньшинств.

 



[1] Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам; Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств; Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств; Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств и его тематические рекомендации.

[2] Вопросы меньшинств в Республике Беларусь, Европе и мире / Европейский центр по вопросам меньшинств; сост., авт. предисл. А. Осипов, А. Василевич. — Минск : Медисонт, 2012. — С. 17.

[3] См., например: Пресс-релиз Организации Объединенных Наций SG/SM/9126/Rev. 1 от 11 февраля 2004 года; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации; Доклад Совещания экспертов по национальным меньшинствам. ОБСЕ. 1990; Гаагские рекомендации относительно прав национальных меньшинств в образовании. Foundations on Inter-Ethnic Relations. The Hague. 1997; Ф. де Варенн. Руководство по правам меньшинств и их языкам / Пер. с англ. М. В. Дьячкова. — Москва: Юристъ, 2002; Will Kymlicka. Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe. In: Can Liberal Pluralism be Exported? (ed. W.  Kymlicka, M. Opalski), Oxford University Press, 2001, pp. 13–107

[4] Здесь и далее используются аналитические материалы и рекомендации из: Вопросы меньшинств в Республике Беларусь, Европе и мире / Европейский центр по вопросам меньшинств; сост., авт. предисл. А. Осипов, А. Василевич. — Минск : Медисонт, 2012. — С. 42-51.

 

Дапісаць новы камэнтар

Значэньне поля ня будзе паказанае публічна ні ў якім разе.
CAPTCHA
This question is for testing whether you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
2 + 3 =
Solve this simple math problem and enter the result. E.g. for 1+3, enter 4.