Признание и регистрация религиозных общин: европейский опыт

Аўтар: 
Кишка Роджер

В 2011 году Специальный докладчик Комиссии по правам человека по вопросу о свободе религии или убеждений посвятил свой ежегодный доклад вопросу признания и регистрации религиозных общин. За последние несколько лет многочисленные случаи нарушений в этой сфере были рассмотрены в Европейском суде по правам человека, и многие – находятся в стадии рассмотрения. ЕС затронул этот вопрос в недавно опубликованных руководящих принципах, касающихся свободы религии и убеждений; Венецианская комиссия ОБСЕ в настоящее время работает над очень важными руководящими принципами, касающимися этого вопроса.

Международные стандарты:

На протяжении последних лет все международные организации рассматривали вопрос о системах регистрации религиозных организаций.

ООН

ООН рассматривает вопрос о регистрации религиозных общин посредством двух институтов, в частности, Комитета по правам человека (КПЧ), который анализирует ситуацию обеспечения прав человека в каждом государстве примерно раз в четыре года, а также Спецдокладчика.

После получения данных от государства-члена ООН и от неправительственных организаций КПЧ дает свои заключительные замечания. КПЧ критикует системы регистрации, существующие в настоящее время в европейских странах. Так КПЧ подверг критике «многоуровневые системы» регистрации. Такие системы присущи многим европейским странам. Они, хотя и имеют различия, но схожи в следующем: существует строго ограниченный «высший уровень» - религиозные группы, которым предоставлены преимущества (налоговые льготы, бюджетное финансирование, доступ к различным общественным институтам (школы, больницы, тюрьмы), возможность открывать религиозные школы, преференциальный режим в отношении виз, преференциальный режим в отношении собственности и пр.); существует также «средняя категория», которая обладает меньшим количеством преимуществ; наконец, есть «базовый уровень», который не имеет никаких преимуществ, но в который легко войти.

В определении КПЧ говорится: «Комитет вновь выражает обеспокоенность ..., что в процессе регистрации продолжают делать различия между религиями, что равносильно неравному обращению, противоречащему статьям 18 и 26. КПЧ отмечает, что религиозные общины, которые не соответствуют критериям регистрации, находятся в неблагоприятном положении – не могут регистрироваться в качестве юридических лиц и поэтому ... могут столкнуться с определенными трудностями, в частности, по отношению к реституции собственности». Это замечание было высказано в докладе о ситуации в Литве, но подобные доклады сделаны для многих европейских стран.

Мнение данного органа ООН: многоуровневые системы являются дискриминационными и, следовательно, нарушают Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП).

Спецдокладчик подготовил обширный доклад по вопросу регистрации, хотя не пошел так далеко, как Комитет по правам человека. Спецдокладчик сделал следующую рекомендацию государствам-членам: «Предлагая привилегированную правовую статусную позицию для определенных религиозных или духовных общин, или других групп, такой особый статус должен быть предоставлен в строгом соответствии с принципом недискриминации и должен в полной мере уважать право на свободу религии или убеждений всех людей».

Таким образом, органы ООН критически относятся к регистрационным системам, присутствующим во многих европейских странах. КПЧ считает, что регистрационные системы являются де-факто нарушением МПГПП, в то время как Спецдокладчик не заходит так далеко, а считает, что страны должны быть очень осторожны при использовании таких систем.

Европейский суд по правам человека

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) занял по данному вопросу позицию, аналогичную позиции Спецдокладчика. В последние годы ЕСПЧ были вынесены десятки решений по вопросу о системах регистрации. Позиция суда: многоуровневые системы не нарушают Европейской конвенции по правам человека как таковой, но государства-члены должны быть очень осторожны при их реализации.

Например, австрийская модель была предметом рассмотрения в Европейском суде в нескольких случаях. Тем не менее, устанавливая факты нарушения Конвенции, Суд не пришел к выводу о том, что модель многоуровневых систем как таковая противоречит Европейской конвенции по правам человека.

Например, в деле «Коппи против Австрии» Суд сослался на предыдущие дела и сделал следующее заключение: «...Суд отметил, что различие в отношении к религиозным группам, которое обусловливалась их различным правовым статусом, было совместимо с требованиями ст.14 Конвенции, взятой в совокупности со ст.9 Конвенции».

Все религиозные группы должны иметь справедливые возможности для обращения за регистрацией, если захотят ее осуществить, а установленные критерии регистрации должны гарантировать приобретение соответствующего статуса недискриминационным путем.

         В последних рекомендациях по продвижению и защите права на свободу религии или убеждений ЕС также признал проблему: «Любое ограничение свободы религии или убеждений, в том числе в отношении мест отправления культа и государственной регистрации религиозных или духовных групп, должно быть исключительным и соответствовать международным стандартам». ЕС намерен принимать меры, «…если требования к религиозным или духовным организациям зарегистрироваться используются как средство государственного контроля, а не для облегчения осуществления права на свободу религии или убеждений».

ОБСЕ

ОБСЕ также изложил мнение о европейских системах регистрации. В то время как новые руководящие принципы ожидаются, ОБСЕ писал по этому вопросу еще в 2004 году в своих «Руководящих принципах по анализу законодательства о религии и убеждениях», подготовленному совместно с Венецианской комиссией:

- Регистрация религиозных организаций не должна быть обязательной, хотя уместно требовать регистрации с целью получения статуса юридического лица и аналогичных преимуществ.

- Индивиды и группы должны иметь возможность свободно исповедовать свою религию без регистрации, если они того пожелают.

- Чрезмерные минимальные требования к членству не должны применяться в отношении получения статуса юридического лица.

- Нецелесообразно требовать длительного присутствия в государстве до того, как допускается регистрация.

- Другие чрезмерно обременительные ограничения или задержки для получения статуса юридического лица должны быть пересмотрены.

- Государственные (официальные) действия с целью ограничения религиозной свободы, например, посредством установления неопределенных положений или иным способом, должны быть сведены к минимуму.

- Вмешательство во внутренние религиозные дела через существенный пересмотр церковных структур, навязывание бюрократических отзывов или ограничений в отношении религиозных назначений и тому подобное не должно быть допустимо.

- Положения, которые применяются ретроспективно или не защищают коренные интересы (например, требования перерегистрации религиозных организаций в соответствии с новыми критериями) должны быть пересмотрены.

- При введении новых правил должны быть предусмотрены надлежащие правила перехода на эти новые правила.

- В соответствии с принципами автономии, государство не должно устанавливать, что…религиозные группы должны подчиняться другой определенной религиозной группе, или требования об иерархической структуре религиозных организаций (зарегистрированная религиозная организация не должна иметь право вето на регистрацию любого другого религиозного юрлица).

Таким образом, международные органы по правам человека сходятся том, что, хотя системы регистрации как таковые, в частности многоуровневые системы, не нарушают международные договоры по правам человека, но процесс установления и реализации конкретной системы регистрации должен быть максимально тщательным и справедливым. Это означает, что «процесс регистрации» и «требования» регистрации должны быть четкими, справедливыми, доступными и носить недискриминационный характер. К сожалению, при рассмотрении некоторых из этих систем, становится ясно, что они не отвечают этим основным критериям.

Актуальные проблемы, касающиеся процесса регистрации

Длительность

Процесс регистрации во многих странах является чрезвычайно длительным. Например, в Литве Министерство юстиции принимает решение о заявке на регистрацию в течение шестимесячного периода с момента подачи заявки. В случае отказа на высшем уровне, запрос не может быть подан повторно в течение следующих 10 лет. Три протестантские церкви ждали одобрения парламента в течение более чем 10 лет: Новая Апостольская Церковь – с 2003 года, пятидесятники (Евангелическая вероисповедание, христианский союз) – с 2002 года и Объединенная методистская церковь Литвы – с 2001 года.

В Италии существует три группы (уровня) организаций – католическая церковь (имеет привилегированное положение); религиозные организации, которые вступили в соглашение с правительством и, наконец, организации, которые не признаются правительством. В то время как многие церкви хотели бы заключить соглашение с правительством, этот процесс невероятно затруднен. Некоторые группы были признаны в 1984 году и включают методистов, адвентистов седьмого дня, ассамблею Божью, иудеев, баптистов и лютеран. В начале 1990-х годов еще одна группа религиозных конфессий стремилась подписать соглашение с правительством, в том числе Апостольская Церковь, Православная Церковь Константинопольского Патриархата, буддийский Союз, Свидетели Иеговы, мормоны и хинду (индуисты). Почти 15 лет – до 2007 года – заняло подписание соглашения правительством, и еще 6 лет – пока соглашения был окончательно утверждены парламентом в начале этого года. Таким образом, процесс от начала до конца занял около 20 лет.

Произвольность

Во многих странах процесс регистрации позволяет правительствам пользоваться чрезмерной свободой действий, принимая решения о регистрации (нерегистрации) той или иной группы. Как показывает опыт, когда исполнительная власть имеет чрезмерную свободу, решения могут быть произвольными (необоснованными). Например, недавно в Болгарии церкви было отказано в регистрации со стороны директора департамента по делам религий без ясного объяснения отказа. После отказа в регистрации церковь внесла поправки в свой устав и обжаловала решение в [Болгарский] Апелляционный суд. В регистрации снова было отказано и четких объяснений, почему церковь не зарегистрировали, или что должно быть изменено для регистрации, не было дано. В настоящее время дело находится на стадии апелляции в Верховном суде.

Другой пример дела в Европейском суде по правам человека – из Хорватии. Хорватское правительство приняло инструкцию, согласно которой для регистрации требуется принадлежать к «высшему церковному уровню», а именно – являться исторической религиозной общиной европейского культурного круга. Любая церковь, которая не была включена в это определение, «должна присутствовать в Хорватии с 6 апреля 1941 года и иметь более 6000 членов». Несколько хорватских церквей не отвечали данным критериям, что не позволило им получить доступ к «высшему церковному уровню» страны. В 2005 г. правительство отказало в доступе к «высшему уровню» реформистам, а в 2006 г. соответствующее решение правительства было оставлено в силе хорватским Конституционным Судом, после чего вышеуказанное требование правительственной инструкции стало предметом жалобы в Европейский суд по правам человека (Союз церквей «Мир жизни» и другие против Хорватии [Savez crkava “Riječ života” and Others v. Croatia] (№ 7798/08). Ведь отказ в доступе к «высшему уровню» исключил для церковных организаций целый ряд возможностей: обеспечивать религиозное образование в государственных школах и детских садах; осуществлять заключение религиозных браков, признаваемых государством; осуществлять пастырское попечение в учреждениях здравоохранения, соцобеспечения, в тюрьмах. Государство-ответчик не представило объяснений, почему церкви-заявители не отвечали этому критерию. Европейский суд по правам человека постановил, что Хорватия нарушила статью 14 Конвенции (о недискриминации), в совокупности со статьей 9 (свобода религии).

Отсутствие средств правовой защиты

Регистрация в некоторых европейских странах не обеспечивает эффективных средств правовой защиты группам, которым было отказано в регистрации. Например, в 2011 году венгерское правительство изменило закон, регулирующий регистрацию религиозных общин, в процессе чего была отменена регистрация для сотни церквей. Многое можно сказать об описанной ситуации, которая в настоящее время рассматривается Страсбургским судом, но я хочу выделить основную проблему – для церквей, которым было отказано в регистрации, нет никакой возможности пересмотра этого решения. Согласно новому закону, «для признания ассоциации в качестве церкви необходимо 2/3 голосов членов парламента».

Парламент является высшим государственным органом согласно Основному Закону Венгрии. Парламент может свободно голосовать «за» или «против» регистрации (признания) Церкви. Если парламент отказывает в регистрации, нет никакой возможности административного, законодательного или судебного обжалования. В результате этого у религиозной группы нет никаких возможностей для юридических претензий или обжалования такого решения, даже если она отвечает всем критериям, установленным законом.

Хотя решение по делу против Венгрии до сих пор не вынесено Европейским судом, вполне вероятно, что это отсутствие внутренних средств правовой защиты является нарушением Конвенции.

Современные проблемы: требования к регистрации

Теперь рассмотрим ряд проблем, связанных с регистрационными требованиями. Существуют многочисленные требования, предъявляемые к церквям, которые желают зарегистрироваться. В разных странах действуют разные системы, и в странах с многоуровневой системой требования для причисления к «высшему уровню» чрезвычайно жесткие.

Число членов

В большинстве стран Европы законы требует иметь минимальное число членов для регистрации религиозной общины. В странах, где существует многоуровневая система регистрации, зачастую требуется слишком большое минимальное количество членов, чтобы войти в «высший уровень». Например, в Словакии церковь должна иметь 20 000 членов для того, чтобы получить статус «высшего уровня». В Австрии церковь должна иметь членов в количестве, составляющем по меньшей мере 0,2 % от населения страны – около 16 700 членов – с целью получения статуса «высшего уровня»; в Чешской Республике церковь должна иметь членов в количестве, составляющем по меньшей мере 0,1 % населения – около 10 000 членов. Весьма вероятно, что такие количественные требования нарушают нормы международного права, например, руководящие принципы ОБСЕ 2004 г., гласящие, что «высокие минимальные требования к членству не должны быть позволены в отношении получения статуса юридического лица". Доклад Специального докладчика ООН 2011 г. рекомендует: «Регистрация не должна быть обусловлена многочисленными формальными требованиями о количестве членов».

Время

В некоторых странах, особенно имеющих «многоярусную систему», доступ к статусу «высшего уровня» может зависеть от длительности периода существования организации в стране или на международном уровне, что в некоторых случаях может означать очень долгое ожидание регистрации. Например, для получения статуса «высшего уровня» в Португалии церковь должна существовать в стране на протяжении 30 лет или 60 лет на международном уровне. Для получения статуса «высшего уровня» в Венгрии церковь должна быть представлена в стране в течение не менее 20 лет (как общественное объединение) или в течение 100 лет на международном уровне. В Литве церковь, которая не является одной из девяти признанных государством «традиционных» религиозных общин, должна быть зарегистрирована уже на протяжении 25 лет, прежде чем она может стать признанным «нетрадиционным» религиозным объединением. В Австрии церковь должна существовать в течение более чем 20 лет, по крайней мере 10 из которых она должна быть зарегистрированной религиозной общиной, для того, чтобы получить статус «высшего уровня». В Румынии религиозное объединение для признания в качестве конфессии должно непрерывно существовать на территории страны в качестве религиозного объединения не менее 12 лет.

Опять же, некоторые из этих периодов ожидания можно рассматривать как нарушение международных норм. Например, руководящие принципы ОБСЕ 2004 г.: «Неуместно требовать длительного существования в государстве для разрешения регистрации». Доклад Специального докладчика ООН 2011 г. рекомендует: «Регистрация не должна зависеть от многочисленных формальных требований о количестве членов и времени, которое данное сообщество существует».

Европейский суд рассмотрел 10-летний период ожидания, необходимый, согласно австрийскому законодательству, по делу «Религиозная община Свидетелей Иеговы и другие против Австрии» заявив, что: «Возможность приобрести права юридического лица через создание дополнительных объединений не может компенсировать длительный отказ властей предоставить эти права религиозному сообществу непосредственно, так как государство обязано оставаться нейтральным и беспристрастным в осуществлении регулирующей функции в сфере религиозной свободы и в своих отношениях с различными религиями, конфессиями и верованиями».

В связи с таким периодом ожидания необходимо особое наблюдение со стороны Суда. Суд может признать, что такой период необходим в исключительных случаях, таких как случаи с вновь созданными и ранее неизвестными религиозными группами. Но такие действия сложно оправдать в отношении давно существующих на международном уровне и давно находящихся в стране религиозных групп, которые известны компетентным органам и специалистам. В отношении таких религиозных групп власти должны иметь возможность проверить насколько эти группы отвечают требованиям соответствующего законодательства, но в значительно более короткий срок.

Таким образом, если страны ввели длительные сроки для регистрации, то они находятся на очень «тонком льду» – в некоторых случаях большой срок будет являться нарушением Конвенции.

Названия

Еще одно требование относится к названию. В некоторых европейских государствах, в частности, в странах бывшей Югославии в рамках Балканского региона, не приветствуется существование церквей с одинаковыми или похожими на другие, уже признанные церкви, названиями. Таким образом, в качестве условия регистрации церковь должна выбрать название, которое сначала утверждается государством. Например, в Сербии закон гласит, что: «Религиозная организация, чье название содержит название или часть названия другой церкви или религиозной общины уже внесенной в реестр, или организации, которая подала заявку раньше, в Реестр не вносится». В результате реформистскому движению адвентистов седьмого дня было отказано в регистрации, потому что их имя содержит часть имени уже зарегистрированной церкви адвентистов седьмого дня.

Македонская и Черногорская православные церкви, самые большие не-сербские православные церкви, действующие в Сербии, остаются незарегистрированными из-за «одноименного» запрета. В связи с тем, что наименование «православная» уже содержится в названии зарегистрированной Сербской Православной Церкви, и ни одна из других православных церквей не может быть зарегистрирована. Правительственные чиновники ранее заявляли, что не будут регистрировать две группы, потому что они не хотят принимать участие во «внутреннем расколе» в Сербской Православной Церкви. Аналогичным образом, Сербская Православная Церковь не признается в Черногории и в Македонии.

Определение

Существует также вопрос о том, соответствуют ли конкретные группы определению религиозной общины. Поскольку признание государством зачастую влечет налоговые и иные льготы, то понятно, что церкви, стремящиеся получить признание, должны удовлетворять некоторым основным сформулированным требованиям. Так, официальное обоснование недавнего более строгого закона о религии в Венгрии было связано с желанием отфильтровать «церкви», которые явно не отвечают определению религиозной общины. Примеры в Венгрии включают «Милых Паломников от А до Я», «Венгерскую Ассоциацию Ведьм» и «Церковь веселья». В то время как многие европейские страны сохраняют широкое определение религии и позволяют церкви устанавливать собственные доктринальные заявления, если они отвечают минимальным требованиям, таким как ненарушение уголовного закона государства или конституции, в некоторых странах процесс признания предполагает значительный пересмотр содержания или характера церкви, стремящийся зарегистрироваться. Например, в Чехии церковь должна отвечать слишком обширным критериям, прежде чем она будет признана. Закон не позволяет «формирование и развитие церкви», если учения или деятельность церкви угрожает «равенству граждан», или она не «учитывает другие церкви». Кроме того, церковные учения не должны противоречить «принципам толерантности, разжигать нетерпимость, ограничивать личную свободу лиц, особенно с помощью психологического давления», и не должны быть тайной. Во Франции регистрация (например, ассоциация Сultuelle) означает участие в очень ограниченных мероприятиях, связанных с формальными церемониями или богослужением. Если же церковь стремится работать в других (благотворительных, учебных или культурных) сферах, то необходима регистрация в качестве культурной ассоциации (ассоциация Culturelle).

Юридическое определение богослужения и религии (culte) является очень узким и не подходит для всех религий, заставляя многие церкви иметь два вида организаций. Различие порождает много практических проблем. Например, если церкви принадлежит здание (что уже распространенное явление для Франции), в нем можно заниматься только религиозной деятельностью. Согласно такому узкому определению религии, большинство церковных зданий могут быть использованы только в воскресенье для поклонения, или в течение недели на молитвенных собраниях. Они не могут быть использованы для других видов деятельности и не могут быть сданы в аренду другим организациям для нерелигиозной деятельности.

Имели место следующие ситуации, когда налоговые контролеры обнаруживали, что, например, комната в здании церкви не используется для религиозной деятельности (ванная комната, библиотека, хор, комната для репетиций) и, соответственно, нельзя применить освобождение от налогов, хотя остальное здание попадает под налоговые льготы.

Как видим, вопрос о регистрации церкви в Европе довольно сложен. В связи с различиями моделей церковного устройства, государственных отношений, историй и культур различных стран пока не существует единое решение по регистрации религиозных организаций, которое подходило бы всем. Тем не менее, Организация Объединенных Наций, ОБСЕ и Европейский суд по правам человека ясно дали понять, что свобода религии НИКОГДА не должна быть ограничена правительством или бюрократией. Чем больше свободы предоставляется церкви в процессе признания и функционирования, тем больше уверенность, что соответствующая модель взаимодействия государства и церкви соответствует международным стандартам.

 

 

Дапісаць новы камэнтар

Значэньне поля ня будзе паказанае публічна ні ў якім разе.
CAPTCHA
This question is for testing whether you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
10 + 4 =
Solve this simple math problem and enter the result. E.g. for 1+3, enter 4.